CONSTITUIÇÃO
E REGULAMENTOS:
convergência
da proteção ambiental com desenvolvimento econômico e social
Horst Vilmar Fuchs[1]
Sumário: Introdução. 1. Proteção ambiental
constitucional e a atual crise ambiental. 2. Meio ambiente e desenvolvimento
econômico. 3. Competência normativa do Poder Executivo no Estado Moderno. 4. Desastres
ambientais em atividades econômicas e a correção da dicotomia desenvolvimento e
sustentabilidade. Conclusão. Referências bibliográficas.
RESUMO
Incontestável o cenário de degradação ambiental que exige
atuação urgente de toda a sociedade e, principalmente, do Estado, pela
competência que recebeu do povo para promover o bem comum. Desta forma, a
proteção ambiental constitui uma tarefa urgente do Poder Executivo que
constitui, dogmaticamente, uma dicotomia com o desenvolvimento econômico e
social. Neste cenário, o Poder Executivo reclama da necessidade de uma atuação
mais eficaz do Poder Legislativo. O presente artigo expõe um novo prisma do
problema ambiental comprovando que a proteção ambiental não deve ser
considerada como um problema mas como uma oportunidade, sendo possível defender
o meio ambiente concomitantemente com o desafio de promover o desenvolvimento
econômico e social. Por fim, demonstra-se que o Poder Executivo possui
competência normativa para implementar as mais urgentes e eficazes medidas para
o cumprimento de suas atribuições constitucionais, não existindo óbice para as
omissões nacionalmente verificadas.
PALAVRAS-CHAVE
Constituição Federal. Meio ambiente. Regulamentação.
Desenvolvimento econômico. Desenvolvimento social.
INTRODUÇÃO
Os desastres ambientais estão se tornando cada vez mais
frequentes, alegando-se que a proteção do meio ambiente conflita com a sustentabilidade.
Todavia, não há dúvida da necessária preservação ambiental, advertindo-se,
contudo, que não é possível criar uma redoma ao redor do ecossistema. Deste
quadro, indaga-se: é possível garantir um desenvolvimento econômico sem
prejudicar degradar o ambiente em que vivemos?
Veja-se o exemplo do desastre ambiental provocado em 2015
pelo rompimento da barragem de Mariana e, agora em 2019, em Brumadinho, ambas
no Estado de Minas Gerais. Além dos danos ao meio ambiente ocorreram centenas
de perda de vidas humanas e também de animais. Flora e fauna pagam um
elevadíssimo preço da conduta resultante de exploração econômica. Não podemos
esquecer, ainda, os danos de médio e longo prazo.
Há também os efeitos da falta de destino dos resíduos
industriais, comerciais e dos dejetos resultantes da coleta de esgotos. Todos,
quando não tratados devidamente, trazem igualmente grandes reflexos negativos
ao meio ambiente.
A Constituição Federal determina que todos, incluindo os
entes econômicos e também o Estado, devem preservar todo o ambiente. Direciona
esta obrigação especialmente ao Estado, que, embora não venha agir sozinho,
deve dirigir sua atuação neste sentido. Será necessário aferir se possui,
contudo, instrumentos normativos para desincumbir-se desta missão tão nobre ou
está refém do Poder Legislativo.
Ademais, a partir do quadro de crise ambiental presenciado
pela atual geração importante aferir se as soluções adotadas pelo Estado
cumprem com os ditames constitucionais ou, não sendo assim, há alternativas que
permita-o desincumbir-se satisfatoriamente destas atribuições.
I PROTEÇÃO AMBIENTAL CONSTITUCIONAL E A ATUAL CRISE
AMBIENTAL.
1.1 Proteção ambiental constitucional
Estabelece a Constituição Federal vigente, no inciso VI do art. 23, ao tratar das
competências do Poder Executivo, que “é competência comum da União, dos
Estados, dos municípios e do Distrito Federal: […] VI - proteger o meio
ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas”.
Apreendemos, desta forma, que o Poder Executivo de todos os
entes federados recebeu atribuição de atuar ostensivamente na proteção do
sistema ambiental. Sendo a competência comum, entendemos que todas as
atividades devem ser realizadas de forma harmônica, em franca cooperação, já
que o art. 18, estabeleceu que estes são
autônomos e não independentes. A autonomia resulta em poder para administrar as
questões postas à responsabilidade de cada um e, por corolário, buscar auxílio
mútuo para atingir estes objetivos.
O Poder Constituinte Originário, ademais, entendeu por bem
atribuir, de forma concorrente, a União, Estados Federados e ao Distrito
Federal, a competência para legislar sobre “florestas, caça, pesca, fauna,
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do
meio ambiente e controle da poluição” conforme estabelecido no inciso VI do
art. 24, também da Constituição Federal bem como sobre a “responsabilidade por
dano ao meio ambiente […] prevista no inciso VIII deste mesmo artigo ”.
Esta divisão de competências, porém, é direcionada
especificamente ao Poder Legislativo mas nos conduz à conclusão que pode o Poder
Executivo oferecer projetos de lei para estes temas, à respectiva casa
legislativa. Neste estudo não nos aprofundaremos neste aspecto uma vez que o
objeto primordial é a atuação por meio de normas regulamentares e não de
propostas ao Poder Legislativo.
Dentre os princípios gerais da ordem econômica, insculpidos
no Título VII da Constituição Federal, encontramos o capítulo I denominado “Dos
princípios gerais da atividade econômica”. No dispositivo introdutório deste,
especificamento no art. 170, o inciso VI encontramos a defesa do meio ambiente,
o que conduz, de forma direta e cristalina para o alvo da abordagem deste
estudo: que o desenvolvimento econômico deve ser perseguido sem desprezar a
defesa do meio ambiente.
Chamamos atenção para este dispositivo pois, defendemos que o
meio ambiente não deve ser considerado um limitador do desenvolvimento
econômico, como muito frequentemente defendem os economistas e administradores
públicos em seus discursos para justificar desmatamento e construções de
barragens hidroelétricas, para citar apenas alguns exemplos.
Por outro lado, este mesmo dispositivo também conduz a um
impositivo: que a administração pública elabore e persiga objetivos que
harmonizem ambos os imprescindíveis interesses: a atividade econômica,
necessária para a subsistência do povo concomitantemente com a preservação da
natureza, isto é, do meio ambiente. Este deve ser o
A função social da propriedade rural também é preceito
constitucional, expressamente previsto no art.
186, nos seguintes termos: “186 - A função social é cumprida quando a
propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de
exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: […] II - utilização
adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
[...]”.
Até mesmo ao dispor sobre a comunicação social, o
Constituinte entendeu ser oportuno garantir a proteção ao meio ambiente ao
atribuir à lei federal que proteja o meio ambiente para que nenhum meio de
comunicação cause danos neste sentido. Dispõe o § 3°. art. 220 da Constituição
Federal:
§ 3º - Compete à lei federal:
[...]
II - estabelecer os meios
legais que garantam à pessoa e à família a possibilidade de se defenderem de
programas ou programações de rádio e televisão que contrariem o disposto no
art. 221, bem como da propaganda de produtos, práticas e serviços que possam
ser nocivos à saúde e ao meio ambiente.
Finalizando, a preocupação com o tema foi demonstrada, de
forma definitiva, quando o Constituinte construiu um inteiro Capítulo, dentro
do Título VIII denominado “Da Ordem Social”, que transcrevemos pois está
diretamente conexo ao propósito dos estudos. Mas antes, uma rápida análise do
ponto em que este se encontra.
A denominação do título demonstra, por si, a importância da
mesma Oportuno destacar que os direitos sociais foram elevados ao grau de
direitos fundamentais conforme dispõe o art. 6º da Constituição Federal, pois
inserido no Título II denominado “Dos direitos e garantias fundamentais”
inicia-se com o Capítulo I que trata “dos direitos e deveres individuais e
coletivos” e, em seguida chegamos ao Capítulo II, que trata dos “direitos
sociais”. É bem verdade, ressalve-se, que não estamos criando uma indevida
fusão de direitos sociais deste Título II com a ordem social prevista no Titulo
VIII. Sabe-se que são distintos, mas, antes de estarmos diante de uma
dicotomia, é correto afirmar que ambos se complementam..
Neste sentido, inarredável lembrar lição do mestre José
Afonso da Silva (2001, p.288), analisando as constituições sociais a partir da
Mexicana, de 1917, ensina que
Os direitos sociais,
nessas constituições, saíam do capítulo da ordem social, que sempre estivera
misturada com a ordem econômica. A Constituição de 1988 traz um capítulo
próprio dos direitos sociais (capítulo II do título II) e, bem
distanciado deste, um título especial sobre a ordem social (título
VIII). Mas não ocorre uma separação radical. O art. 6° mostra muito bem que
aqueles são conteúdo desta, quando diz que são direitos sociais a educação,
a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a asegurança, a prvidência social, a
proteção à maternidade e à impfancia, a assistência aos desamaprados, na
forma desta Constituição. Esta forma é dada precisamente, no título da ordem
social.
CAPÍTULO VI
DO MEIO
AMBIENTE
Art. 225. Todos têm direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever
de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
A vinculação passiva, ou seja, o beneficiário primário deste
dispositivo é o povo. Qualquer pessoa. Este é o sentido de “todos” já que
nenhum complemento restritivo foi acrescentado ao sujeito do comando normativo.
Ademais, frisamos que se visou garantir um ambiente equilibrado. E o que seria
este? A natureza, em seu estado mais preservado, é a melhor resposta a esta
pergunda. Ora, basta verificarmos que todos os seus componentes mostram-se tão
integrados que até mesmo os resíduos são absorvidos como matéria-prima. Nos
referimos aos resíduos que o ambiente produz e não aqueles resultantes de
atividade industrial.
O constituinte, no caput do artigo em comento, estabeleceu
que o ambiente é patrimônio comum do povo e serve-lhe como componente
“essencial à sadia qualidade de vida”. Ora, se é assim, toda a atividade
governamental, ou seja, atos do Estado, devem preocupar-se preponderantemente
com a preservação deste e não deixá-lo em segundo plano.
Em seguida, atribuiu-se ao Poder Público o dever de preservar
o ambiente, não apenas para garantir a sobrevivência da atual sociedade, mas
também para os descendentes remotos, ao definir que a postura do Estado deve
garantir condições de vida para as “gerações futuras”.
Assim, estabelecidas as premissas básicas, continuemos a
análise deste capítulo VI:
§ 1º - Para assegurar a
efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os
processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e
ecossistemas; (Regulamento)
II - preservar a diversidade e
a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas
à pesquisa e manipulação de material genético;
(Regulamento) (Regulamento)
III - definir, em todas as
unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente
através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos
atributos que justifiquem sua proteção;
(Regulamento)
IV - exigir, na forma da lei,
para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará
publicidade; (Regulamento)
V - controlar a produção, a
comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem
risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; (Regulamento)
VI - promover a educação
ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a
preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a
flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função
ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a
crueldade. (Regulamento)
§ 2º - Aquele que explorar
recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de
acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da
lei.
§ 3º - As condutas e atividades
consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas
ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da
obrigação de reparar os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica
brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a
Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da
lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as
terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias,
necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com
reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que
não poderão ser instaladas.
Patente que a Constituição Federal traz um rol de
determinações que impõe a conservação dos recursos ambientais abrangendo desde
a educação ambiental até práticas sustentáveis. Tais dispositivos não podem ser
desprezados nem se admite que normas infraconstitucionais regulamentadoras
diminuam seu valor.
Neste diapasão, ensina Antonio-Enrique Perez Luño,
valorizando não apenas as normas constitucionais, mas o inteiro ordenamento
jurídico que
La alusión explícita de nuestra Constitución al concepto de ordenamiento
jurídico no puede considerarse como una figura retórica o un dato casual, sino
que responde a las exigencias de funcionamiento del derecho em una sociedad
técnicamente avanzada. La Constitución española, como norma suprema de un
Estado de derecho desarrollado, al apelar a la noción de ordenameniento
jurídico no hace sino reconocer que el conjunto de reglas que integran su
Derecho positivo objetivo responde a los princípios básicos de: unidad,
plenitud y coherencia. (2005, p. 140).
Impossível, portanto, desprezar os ditames constitucionais
para valorizar as normas infraconstitucionais. Muito mais apartado do possível
é o Estado omitir-se alegando omissões legislativas para justificar adoção de
métodos que abandonam por completo os ditames da magna carta. Desta forma,
qualquer medida que não guarde relação com a proteção ambiental deve ser
considerada absolutamente inconstitucional e deve ser imediatamente corrigida.
1.2 Atual crise ambiental no Brasil
Notória já se mostra a inédita crise ambiental no Brasil, não
apenas decorrente de causas internas mas também provocadas por fatores
internacionais, especificamente, pelo aquecimento global pela queima de
combustíveis fósseis. Nosso foco, porém, restringir-se-á às questões internas,
competência inafastável do Estado brasileiro.
A edição 2410, de 28 de janeiro de 2015, da revista Veja,
resume bem a gravidade da situação atual, expondo na capa que “água e luz no
Brasil são irmãs siamesas, na alegria e na tristeza. Por isso, a estiagem no
Sudeste vai atormentar milhões de brasileiros neste ano”.
A matéria ainda aponta, no que tange à escassez de água para
consumo, que
mesmo no cenário mais otimista
(e menos provável), com chuvas torrenciais frequentes, será preciso reduzir o
consumo de água nas casas dos paulistas. Isso porque o principal reservatório
do Estado de São Paulo, o Cantareira, está à beira do colapso e a água que o
reabastece não é suficiente nem para suprir a demanda diária. (v.2410, p. 68).
O quadro se repete, em intensidade semelhante, em outras
regiões. Vejamos o exemplo do Estado do Espírito Santo, publicado na edição de
29 de janeiro de 2015, ao destacar em sua capa que “seca faz hidrelétrica
fechar e prefeitura reduzir carnaval” e na matéria às folhas 07 do caderno
“cidades” frisa que “usina será a segunda a ser fechada por causa do baixo
volume do Rio Santa Maria da Vitória”.
Sobre o fornecimento de energia elétrica denuncia a matéria
da revista Veja: “a falta de providência do governo resultou no atraso de obras
e deixou o pais mais próximo de um novo racionamento, que, se vier, vai
derrubar a economia e colocar o país em recessão” (2410, p. 72).
Os danos à economia serão drásticos. Aponta a matéria da
revista Veja, que “as perdas para a economia de um eventual racionamento entram
nos cálculos de bancos e consultorias. O PIB poderá encolher 1,5% neste ano se
houver um corte obrigatório de 10% no consumo por causa de restrições na oferta”
(2410, p. 73).
Obviamente que o baixo nível de água nos reservatórios
produzem graves danos à economia: primeiro, pela falta de fornecimento de água,
as indústrias terão que reduzir a produção ou obter outras fontes de água que,
certamente encarecerão o produto final; por outro lado, esta mesma falta de
água determina a redução de geração de energia elétrica, como vimos acima, o
que determina novamente a redução da produção industrial com resultados
impactantes no Produto Interno Bruto e na redução de necessidade de mão de obra
ou, de forma alternativa, a obtenção de outras fontes energéticas.
O Estado tem socorrido a redução da capacidade energética de
fontes hidráulicas pela pior redução: a térmica. Qual o problema desta? O
drástico aumento de poluição pela queima de combustíveis fósseis. Novamente
caminha-se em sentido contrário ao que o restante do planeta está buscando, a
saber a produção energética a partir de fontes limpas, como a eólica e a solar.
Esta questão será, porém, abordada no próximo tópico.
Outro problema grave que causa danos imensuráveis ao ambiente
é a falta de tratamento dos resíduos sólidos. Embora a lei 12.305, de 02 de
agosto de 2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos tenha como
objetivo o gerenciamento destes resíduos sólidos e sua gestão integrada, não
conseguiu os efeitos pretendidos.
A norma em comento, em seu art. 3°, inciso X, define o
gerenciamento de resíduos sólidos como sendo o
conjunto de ações exercidas,
direta ou indiretamente, nas etapas de coleta, transporte, trasbordo,
tratamento e destinação final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos e
disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, de acordo com plano
municipal de gestão integrada de resíduos sólidos ou com plano de gerenciamento
de resíduos sólidos, exigidos na forma desta lei.
Em seguida, no inciso XI deste mesmo artigo, a lei definiu a
gestão integrada como sendo o “conjunto de ações voltadas para a busca de
soluções para os resíduos sólidos, de forma a considerar as dimensões política,
econômica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa
do desenvolvimento sustentável.”
Novamente estamos diante de uma postura que tem efeitos
opostos: se adequada, elimina a poluição e ainda garante recursos a todos os protagonistas;
por outro lado, se inadequada, polui, aumenta os custos e ainda propaga
doenças.
O que seria o “adequado” a ser perseguido pela administração
pública, sendo ela a diretamente vinculada à norma em análise? Por exemplo:
qual o adequado destino para o esgoto? Para tal abordagem, apresentamos o
resultado do estudo de dissertação de mestrado publicado por David Freire da
Costa, no tópico seguinte.
Também merece ser pontuado outro gerador de resíduos sólidos:
o lixo das residências e o lixo industrial. Ressalve-se que, embora não exista
lixo, pois todo material pode e deve ser reutilizado, este substantivo ainda é
aplicado pela má destinação que se dá. A inércia da administração pública e a
miopia gerencial ainda dão-se ao luxo de desperdiçar todo o material descartado
nas residências e no processo industrial. O resultado é o agravante à poluição
ambiental e, não raro, a queima a céu aberto, destes resíduos ou, pior, o
descarte em córregos.
A pesquisa iniciou com uma constatação que, embora presente
por décadas, ainda é desconsiderada ou, no mínimo, subvalorizada: a atividade e
importância dos catadores de lixo (melhor: de resíduos). Denuncia a
pesquisadora que “mesmo hoje, os catadores sofrem por serem discriminados por
aqueles que não estão aptos a avaliar e valorizar seu serviço' (Fernandes,
2007, p. 16). De fato, o objetivo desta pesquisa não é a dos catadores, mas sem
dúvida, importa a abordagem, pois desempenham estas pessoas, importante papel
no aproveitamento de materiais que são descartados como lixo mas na verdade são
matérias-primas utilizáveis no processo de reciclagem.
Apontando a importância da reciclagem destes resíduos, a
pesquisadora frisa que “no país, a quantidade diária de luxo urbano coletado é
de 228.413 toneladas, o que representa 1,25 quilos diários para cada um dos
cerca de 182.4820.808 habitantes (IBGE, 2004)”. (Fernandes, 2007, p.39).
Urgente e imprescindível, pois, que este problema seja
enfrentado de maneira satisfatória, exigindo-se da administração pública, não
meros projetos mas intensa atuação visando o máximo aproveitamento destes
materiais, convertendo o que é hoje ônus em absoluto benefício da população.
1.3 Soluções propostas e soluções realmente eficazes para
a crise ambiental brasileira
Constata-se, então, que estamos diante de um ímpar momento na
história do Brasil: a falta de água provoca efeitos de abastecimento hídrico e,
concomitantemente, de falta de energia elétrica, já que 70% da energia elétrica
é produzida a partir da geração hidráulica. O que nos interessa neste artigo,
num exercício interdisciplinar implica indagar: a) poderia ser diferente? b) os
rumos da solução estão corretos? c) o que mais pode ser feito a médio e longo
prazo?
Para responder estas questões, recorremos a especialista em
gestão de recursos hídricos. Trata-se da Coordenadora da Rede de Águas da
Fundação SOS Mata Atlântica, Sra. Malu Ribeiro. Em maio de 2014, já ciente do
grave quadro de cunho hídrico brasileiro, a especialista concedeu entrevista ao
IDEC – Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor e encontra-se publicado na
edição 187 de maio de 2014, sob o título “A crise da água”. Ao ser indagada
sobre as causas da escassez de água na região da capital paulista, respondeu,
enfaticamente:
A crise decorre de décadas de
mau comportamento em relação ao uso da água e do solo, e também de uma relação
cultural equivocada que nós, brasileiros, temos com os recursos naturais.
Vivemos uma cultura de abundância de água. Ninguém pensa em seca em região de
Mata Atlântica, que é uma área de abundância de rios, cachoeiras e florestas.
Mas viemos perdendo as florestas, por meio do uso do espaço urbano de forma
completamente desordenada. Isso causou dois problemas graves: concentração do
consumo da água [na região metropolitana] e aumento da poluição em praticamente
oito vezes. A falta de água hoje na Grande São Paulo é muito mais decorrente da
poluição e do desperdício do que do clima. Os eventos climáticos extremos
potencializaram a crise, mas eles não são os culpados. (187 p. 9).
Analisando as constatações expostas pela especialista
verificamos que um fator, determinante aliás, é o desmatamento, que tem
reduzido a capacidade de absorção de água para utilização de forma mais
homogênea. A solução, portanto, é simples: um amplo programa de
reflorestamento, determinando que todas as terras utilizadas de forma
degradante tenham seu cultivo ajustado. Aos que resistirem, resta ao Estado a
desapropriação por interesse social.
Lembramos que o Brasil, por óbvio, não é o único a enfrentar
uma crise hídrica. Também Nova York passou por uma grave falta de água e adotou
um plano para que produzisse efeitos duradouros. Esclarece a Sra. Malu Ribeiro,
na mesma matéria, que
Temos falado muito no modelo de
Nova York. A cidade entrou em uma crise como a que enfrentamos agora, e adotou
um instrumento econômico [para resolver o problema]: o pagamento por serviços
ambientais. A companhia de água local fez um estudo e descobriu que se pagasse
para os proprietários de fazendas não produzirem nada e só conservarem as
matas, isso aumentaria a sobrevida do abastecimento de Nova York em 20 anos.
Eles apostaram. Se o mesmo fosse feito nos nossos mananciais – como está
previsto na lei de proteção dessas áreas, inclusive –, implementando esse
instrumento em chácaras, sítios e fazendas, desde as nascentes em Minas Gerais
até o último dos sete reservatórios do sistema Cantareira, seria formado um
grande cinturão verde e isso aumentaria o nível dos lençóis freáticos,
garantiria a qualidade dessas águas, gastaríamos menos com o tratamento e os
reservatórios sofreriam menos impacto de eventos climáticos extremos.
Das soluções apontadas, salta aos olhos que a solução é mais
simples e mais eficiente do que a ventilada e anunciada no Brasil. Fala-se aqui
que é necessário construir mais reservatórios, o que é de fato necessário. Mas
a medida é um paliativo e não uma forma de sanar o problema a longo prazo.
Explica-se: todas as matérias que estudam da escassez de água culminam num
diagnóstico: o desaparecimento das nascentes. Desaparecendo estas, as chuvas
tem suas águas carreadas de forma imediata para os rios.
Com isto, quatro graves consequências: primeiro, a erosão;
segundo, o rápido escoamento das águas provocam fartas e trágicas inundações
arruinando tudo o que está no trajeto da forte correnteza que se forma;
terceiro, o açoreamento dos rios com ampla poluição, inclusive dos produtos
utilizados nas lavouras; e quarto, a exaustão das nascentes de água.
Por outro lado, observando os poucos locais em que ainda existe
arborização densa, a água das chuvas é lentamente absorvida e encaminhada aos
lençóis freáticos com subsequente abastecimento das nascentes, sem considerar,
ainda, os demais efeitos ambientais, como: equilíbrio da fauna e da flora,
preservação do habitat dos animais silvestres, auxílio na evaporação e formação
de nuvens, para citar apenas alguns exemplos.
Contata-se, portanto, que as principais medidas e soluções
apontadas estão distantes das mais eficientes medidas para sanar a grave crise
hídrica, o mesmo ocorrendo no que tange à produção de energia elétrica, tão
necessária para o desenvolvimento e até mesmo, sobrevivência humana.
O Estado, como já chamamos atenção no tópico anterior ao
tratar deste tema, escolheu o caminho mais fácil e também muito mais poluente,
na contra mão do que outros países perseguem: adotou como reforço a fonte
térmica, com queima de combustíveis fósseis. Quais opções deveria ter adotado?
Está à isposição a fonte eólica e a solar. Ambas, mesmo que de custo superior,
deveriam ser mais adotadas.
Em 2013 o Ministério das Minas e Energia publicou o “Balanço
Energético Nacional” expondo que de toda a energia produzida, para os diversos
fins, a eólica e solar limitaram-se a 4,1%. Agora, tomemos como paradigma o
modelo alemão: noticia-se que em menos de uma década, este país, que possui
atualmente, 20% da geração de energia elétrica à base do urânio, estabeleceu
como meta abandonar completamente esta matriz e alterná-la integralmente para
as fontes renováveis, como a eólica e a solar, conforme registrado pelo site
“Sustentator”, constatando, no artigo intitulado “Alemania, ejemplo de cambio
de paradigma energetico”, pois vejamos:
Alemania ha tomado la decisión
de abandonar la energía nuclear, y de pasar toda su matriz energética a las
energías renovables. El cambio no será sencillo, ni barato, ni rápido. Costará
miles de millones y llevará al menos una década. Hoy en día la energía atómica
da cuenta del 20% del consumo eléctrico alemán, así que el cambio necesario
será el ajuste energético más grande que haya enfrentado el país desde la
Segunda Guerra Mundial. Para ello cuentan con un ejército de investigadores y
millones de euros de presupuesto.
Constata-se, portanto, que a opção por uma energia mais limpa
é um modelo plausível e deve ser imitado, pois os custos imediatos, embora mais
elevados, evitarão dispêndios com os desastres ambientais que poderão assolar
ainda mais vidas com fortes chuvas, ventos incontroláveis e secas arrasadoras,
e outros cataclismos já presenciados com elevada e ímpar frequência.
Quanto a questão para os resíduos decorrentes de esgoto, uma
análise detalhada foi realizada pelo mestre David Freire da Costa, ressaltando
constatação da própria SABESP – Companhia de Saneamento Básico do Estado de São
Paulo, concluindo que
O aproveitamento energético de
um resíduo do processo de tratamento do esgoto objetiva a melhoria do
desempenho global do mesmo, reduzindo a emissão de gases efeito estufa,
colaborando para aumentar a eficiência energética global da estação de
tratamento e consequentemente a viabilidade do saneamento básico no País.
(2006, p. 16).
Apreende-se, desta conclusão que o biodigestor deveria ser
uma imposição a todos os sistemas de coleta e tratamento de esgoto e não mera
opção. Esta assertiva é tão mais veraz se, além de apontar a vantagem no
próprio tratamento, considerarmos outro efeito: a poluição por liberação de
gases nocivos, eis que, segundo este mesmo pesquisador, David Freire da Costa,
“o gás metano produzido (CH4), quando liberado diretamente na
atmosfera, causa significativo impacto ambiental, em parte agravando o efeito
estufa, já que é 21 vezes mais impactante do que o dióxido de carbono (CO2).” (2006, p.
17).
Este modelo de aproveitamento de esgoto foi implantado em Czestochowa
(Polônia), Iona e Ottawa (Canadá),
Pensilvânia, Oakland e Los Angeles na Califórnia, e San Diego (EUA), Batka
(Eslováquia), Psyttalia (Grécia), Besançon (França), Madrid, Tarragona e
Barcelona (Espanha), Burges (Bélgica), todos citados na pesquisa (Costa, 2006,
p. 181 a 194).
Para uma correta destinação dos resídios captados do esgoto,
portanto, levando-se a questão ambiental e também econômica, é a produção do
biogás que poderá ser queimado em motores de combustão para a geração de
energia elétrica. O resíduo deste estágio gerará, por sua vez, outro benefício:
extração da água (parte líquida) para aproveitamento, e adubo orgânico (parte
sólida).
Por fim, mas sem pretender exaurir o tema, é a gestão e
aproveitamento dos resíduos sólidos gerados nas residências e nas indústrias,
normalmente implantados sob a denominação de Coleta Seletiva de Resíduos
Sólidos Urbanos. A mestre Marlene Fernandes debruçou-se sobre a questão e, em
dissertação, explanou o resultado dos estudos desta atividade implantada nos
municípios de Florianópolis/SC, Belo Horizonte/MG e Londrina/PR, em 2007, por
serem os mais evoluídos.
A pesquisa apontou os amplos benefícios daqueles municípios
que implantaram o serviço de coleta seletiva de resíduos, destacando a
oportunidade que se concede aos catadores e o ambiental. Mas podemos pontuar
três fatores que deveriam motivar os gestores públicos: primeiro benefício,
obviamente o ambiental, o segundo, de ordem econômica, que ao invés de se pagar
pela coleta dos resíduos à Administração Pública Municipal, poder auferir
receita com a entrega destes para reciclagem, e terceiro, propiciar amplo
emprego na linha industrial que se constrói a partir das atividades
recicladoras. (Fernandes, 2007).
II MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Nos tópicos anteriores já chamamos a atenção para o fato de
que frequentemente a proteção ambiental é considerada o entrave do
desenvolvimento. Este pensamento deve ser afastado pois está eivado de lapsos
que visamos corrigir no presente tópico.
Um raciocínio bem simples desnudará a falsidade desta visão,
provando que a realidade é exatamente oposta: quanto maior a proteção ao
ambiente, maior o desenvolvimento. Explicamos: um agricultor acaba de adquirir
uma gleba de terras com extensão de 20 alqueires, contendo fartas nascentes de
água e densa floresta. Água não lhe falta. Raciocina, porém, que se assim
permanecer, não terá nenhuma renda. Inicia um processo de desmatamento
substituindo a vegetação nativa por pastagens para gado. No início, os pastos mostram-se
verdejantes e suficientes para suas 100 cabeças de gado para corte e 20 cabeças
de gado para leite.
Prossegue com a ampliação do terreno para cultivo de
pastagens, alcançando a metade de sua propriedade. Neste estágio ainda não
percebeu, mas a metade de suas nascentes deixaram de existir. Também não
percebeu que boa parte das águas da chuva que antes ficavam retidas rapidamente
escoam agora diretamente para o rio. Bem, nada percebeu de mudanças enquanto o
período de chuvas era abundante. Tampouco percebeu que a área de pastagens
estava desprotegida, exposta ao sol.
Poucos anos adiante, uma prolongada estiagem alcançou sua
propriedade e, obviamente, toda a região. O rio, então caudaloso, agora começa
a reduzir seu manancial. Água para o gado já se mostra escassa já que somente
as nascentes da área não desmatada é que continua oferecer água, mas não é
suficiente para todo o gado e muito menos para irrigar as plantações.
Uma torrencial chuva se abate sobre sua fazenda, durando 15
minutos. Em resultado, parte da camada produtiva, superficial, é arrastada para
dentro do rio que tem seu volume rapidamente elevado como nunca antes.
Analisando, percebeu que a água das chuvas realmente não mais tem tempo de
infiltrar-se no solo, mas logo é escoada para dentro do leito do rio. Também
percebeu que, antes de iniciar o processo de desmatamento, a água ficava
límpida, mesmo depois de grandes chuvas e agora fica com aparência de lama.
Também os nutrientes que serviriam como adubo, foram levados ao rio poluindo-o
ainda mais. Enfim: tudo mudou.
Entendeu, amargando graves prejuízos que se não mudar sua
forma de cultivo, a exploração das terras não lhe significará progresso, mas
sim, amplo e irreversível fracasso! Os
cidadãos que vivem nas áreas urbanas também necessitam da preservação dos
mananciais das áreas rurais para sua sobrevivência, razão pela qual também
devem estar interessados e contribuir. Este foi o modelo utilizado em Nova
York, já apresentado anteriormente, aplicando exatamente estas premissas.
Este quadro, embora descrito de forma hipotética, é o que
ocorre em todo o território brasileiro, já que os agricultores não estão
recebendo o devido treinamento preventivo. Muito menos o Estado, por suas
secretarias, determinando a correção do rumo.
Quando se menciona, então, que a proteção ambiental constitui
entrave ao progresso, estamos diante de uma miopia gerencial. Deste fenômeno,
aliás, chamam atenção as pesquisadoras Eliane Moreira e Luciana Costa da
Fonseca, alertando que
o Desenvolvimento em sua
plenitude só pode ser concebido a partir de uma ótica que inclua em seu
conceito o desenvolvimento social, econômico e ambiental. Porém, os padroes de
desenvolvimento vigentes têm privilegiado o aspecto econômico em detrimento dos
aspectos socioambientais e é isto que permite a instauração do conflito não
entre meio ambiente e desenvolvimento, mas sim entre o desenvolvimento social e
ambiental e o modelo de crescimento econômico em curso. (2010, p. 246).
E a quem incumbe-se o dever de promover ambos? Ao Estado,
como ente que deve garantir a proteção ao meio ambiente, ao mesmo tempo que
estabelece meios para o desenvolvimento.
III COMPETÊNCIA NORMATIVA DO PODER EXECUTIVO NO ESTADO
MODERNO
A divisão de atribuições tem sofrido grandes alterações como
ressaltou José Carlos Francisco, destacando que
o [Poder] Executivo
contemporâneo assumiu diversas responsabilidades que não lhe competia na
configuração clássica da separação dos poderes, atuando agora em vários
segmentos institucionais mediante políticas públicas de natureza e objetivos
múltiplos, para o que exerce atividades diretas ou indiretas de regulação no
campo econômico e social.
Assim, a competência normativa do Poder Executivo
concedeu-lhe grande margem para organizar-se e desempenhar seu dever de ofertar
o bem estar social à sociedade, conforme lhe foi atribuído desde a Constituição
Federal. Neste aspecto “a função do Executivo pode atualmente ser vista em latíssimo
sensu, como função governamental, não mais subordinada como as anteriores,
pois possui um conjunto de meios para elaborar e fazer cumprir seus projetos
[...]” (Francisco, 2009, p. 123).
As normas regulamentadoras constituem instrumento eficaz para
a realização do papel do Poder Executivo, podendo ser definida como “atos
normativos produzidos exclusivamente pelo Executivo (sem a necessária
participação do Legislativo), com amparo direto na constituição ou nas leis,
podendo cuidar de direitos e obrigações dependendo da modalidade regulamentar”.
(Francisco, 2009, p. 126). É o que estabelece, expressamente, o inciso IV do
art. 84 da Constituição Federal, ao dispor que
Art. 84. Compete privativamente
ao Presidente da República:
[…]
IV – sancionar, promulgar e
fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execução.
Não há, portanto, justificativas para que o Poder Executivo
deixe de cumprir com sua missão de garantir o desenvolvimento. Nem pode alegar
que está diante de impedimentos por falta de normas, já que, além de receber
uma determinação constitucional de preservar o meio ambiente, também recebeu
competência para criar normas regulamentadoras com alcance suficiente para
desincumbir-se destas atribuições.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Estado possui uma atribuição inafastável, secularmente
reconhecida, de promover o bem estar. A pretensão do ambiente é função que lhe
compete pois não há meios de alcançar o objetivo mediato sem propiciar
condições de sobrevivência dos seus cidadãos. Ademais, as agressões ambientais
sem uma correta ação do Estado no sentido de coibir agridem frontalmente a
Constituição Federal.
Por outro lado, estamos rodeados de problemas ambientais e o
próprio Estado, não raro, é o maior agressor da natureza ao despejar esgoto sem
o devido tratamento nos rios, ao não impedir o desmatamento, ao instalar usinas
termoelétricas ao invés de criar incentivos para a implantação de parques
eólicos e de utilização ampla de placas fotovoltaicas.
A microgeração de energia pela iniciativa privada e, até
mesmo doméstica deveria ser objeto de campanhas e, para incentivar a adoção
para utilização doméstica e industrial privada, desonerar – retirar ou reduzir
a tributação – para que se tornem mais acessíveis. Adicionalmente, deveria
criar linhas de financiamento com juros subsidiados, pois aliviaria sensivelmente
a demanda do sistema público de energia elétrica. Instrumentos para isto não
lhe faltam, podendo utilizar-se dos regulamentos que possuem efeito imediato já
que não dependem do longo processo legislativo.
Não há, portanto, razão nem impedimento normativo, para que
medidas urgentes sejam adotadas, cumprindo seu dever de preservação ambiental
e, ao mesmo tempo, promover o desenvolvimento econômico e social.
Na prática, para citar dois exemplos: primeiro, podemos considerar que os dejetos sanitários obtidos na coleta de esgoto representam fonte de energia e de receitas; segundo, os rejeitos de minério, como o que provocou os dois maiores desastres ambientais em Minas Gerais (Mariana e ao longo do Rio Doce, em 2015 e agora em Brumadinho) poderiam ser aplicados na produção de bens, como o sugerido pela Universidade de Minas Gerais - UFMG - na produção de tijolos para a construção civil.
Comprova-se que os desafios que o atual momento apresenta, antes de
serem vistos como um empecilho, um custo de produção, pode e deve ser revertido como uma oportunidade na exploração de agentes econômicos e, até mesmo, o surgimento de novos ramos de atividade
econômica, aumentando as chances de emprego e, por corolário, o desenvolvimento
social. É transformar o ônus em bônus. Basta empenhar-se e ser diligente na preservação do ambiente que o resultado se expõe.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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COSTA, David Freire da. Geração de energia elétrica a
partir de biogás de tratamento de esgoto. São Paulo: 2006, 194p. il. 30cm.
Dissertação (Mestrado – Programa Interunidades de pós-graduação em energia) –
IEE/EPUSP/FEA/IF da Universidade de São Paulo.
FERNANDES, Marlene. Coleta seletiva de resíduos sólidos
urbanos: um estudo da gestão dos programas de Florianópolis/SC, Belo
Horizonte/MG e Londrina/PR. Dissertação do programa de pós-graduação em
Administração pela Universidade Vale do Itajaí, Campus Biguaçu, 2007. 149p.
FRANCISCO, José Carlos. Função regulamentar e regulamentos.
Rio de Janeiro: Forense, 2009. 476p.
LUÑO, Antonio-Enrique Perez. Los derechos fundamentales.
Madrid (Espanha): Editorial Tecnos, 2005. 233p.
MOREIRA, Eliane. FONSECA, Luciana Costa da. Direito, meio
ambiente e desenvolvimento no contexto amazônico. In: Direitos
fundamentais, teoria do direito e sustentabilidade. Org: Jean Carlos Dias,
Paulo Klautau Filho. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p.245-255.
Editora Abril. Revista Veja. Edição 2410 – ano 48 – n. 4 – 28.jan.2015.
RIBEIRO, Malu. Revista IDEC. Edição 187. Maio 2014. Disponível em http://www.idec.org.br/em-acao/revista/bola-fora/materia/a-crise-da-agua. Acesso em 30.jan.2015.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional
positivo. São Paulo: Malheiros, 2001. 878p.
Sustentator. Alemania, ejemplo de cambio de paradigma
energetico. Disponível em: http://sustentator.com/blog-es/blog/2012/09/10/alemania-ejemplo-de-cambio-de-paradigma-energetico.
Acesso em 30.jan.2015.
[1]Mestre
em direitos e garantias fundamentais pela FDV/Vitória-ES. Especialista em
direito processual civil pela FDV/Vitória-ES. Professor de direito
constitucional e de prática jurídica da Universidade Vila Velha-UVV/ES.
Advogado. Administrador pela UVV/ES.
